一、對政府購買服務現(xiàn)行政策的正確理解

（一）政府購買服務相關(guān)政策規(guī)定

1、《關(guān)于政府向社會力量購買服務的指導意見》(國辦發(fā)96號)

國務院辦公廳于2013年9月26日頒布《關(guān)于政府向社會力量購買服務的指導意見》（國辦發(fā)96號）規(guī)定：“地方各級人民政府要結(jié)合當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展狀況和人民群眾的實際需求，因地制宜、積極穩(wěn)妥地推進政府向社會力量購買服務工作，不斷創(chuàng)新和完善公共服務供給模式，加快建設服務型政府”。繼黨的十八大之后，新一屆國務院對進一步轉(zhuǎn)變政府職能、改善公共服務作出重大部署，并出臺前述指導意見，明確要求在公共服務領(lǐng)域更多利用社會力量，加大政府購買服務力度。

2、《關(guān)于印發(fā)<政府購買服務管理辦法（暫行）>的通知》(財綜96號)

根據(jù)黨的十八屆三中全會精神以及國辦發(fā)96號規(guī)定，財政部、民政部、工商總局于2014年12月15日發(fā)布《關(guān)于印發(fā)<政府購買服務管理辦法（暫行）>的通知》（財綜96號），通知對購買服務的相關(guān)主體、服務事項與目錄管理、購買方式和流程、預算和財務管理、績效監(jiān)管等內(nèi)容作了全面規(guī)定，進一步加大政府購買服務力度。

3、《關(guān)于進一步做好城鎮(zhèn)棚戶區(qū)和城鄉(xiāng)危房改造及配套基礎(chǔ)設施建設有關(guān)工作的意見》(國發(fā)37號)

國務院于2015年6月25日發(fā)布《關(guān)于進一步做好城鎮(zhèn)棚戶區(qū)和城鄉(xiāng)危房改造及配套基礎(chǔ)設施建設有關(guān)工作的意見》（國發(fā)37號）， 意見提出，推動政府購買棚改服務，對于購買服務主體、購買服務資金來源、購買服務范圍等事項作了規(guī)定，其中明確將棚改征地拆遷服務、公益性基礎(chǔ)設施建設內(nèi)容納入棚改服務購買范圍。意見還同時提出要積極推廣特許經(jīng)營等各種政府與社會資本合作（PPP）模式在棚改項目中的應用。

4、《國務院辦公廳關(guān)于推進城市地下綜合管廊建設的指導意見》（國辦發(fā)〔2015〕61號）

國務院辦公廳于2015年8月3日出臺《國務院辦公廳關(guān)于推進城市地下綜合管廊建設的指導意見》（國辦發(fā)〔2015〕61號），意見指出，地下綜合管廊建設項目應創(chuàng)新投融資模式，推廣運用政府和社會資本合作（PPP）模式，通過特許經(jīng)營、投資補貼、貸款貼息等形式，鼓勵社會資本組建項目公司參與城市地下綜合管廊建設和運營管理。意見雖沒有明確提及綜合管廊項目可以采用政府購買服務方式實施，但在融資章節(jié)提出，鼓勵金融機構(gòu)積極探索購買服務協(xié)議預期收益等擔保創(chuàng)新貸款業(yè)務。

5、《國務院辦公廳關(guān)于推進海綿城市建設的指導意見》（國辦發(fā)〔2015〕75號）

國務院辦公廳于2015年10月11日出臺《國務院辦公廳關(guān)于推進海綿城市建設的指導意見》（ 國辦發(fā)〔2015〕75號），意見要求海綿城市建設項目應創(chuàng)新建設運營機制，區(qū)別海綿城市建設項目的經(jīng)營性與非經(jīng)營性屬性，建立政府與社會資本風險分擔、收益共享的合作機制，采取明晰經(jīng)營性收益權(quán)、政府購買服務、財政補貼等多種形式，鼓勵社會資本參與海綿城市投資建設和運營管理。

6、《關(guān)于規(guī)范土地儲備和資金管理等相關(guān)問題的通知》(財綜4號)

財政部國土資源部中國人民銀行銀監(jiān)會于2016年2月2日發(fā)布的《關(guān)于規(guī)范土地儲備和資金管理等相關(guān)問題的通知》（財綜4號），通知將土地儲備相關(guān)的拆遷安置補償服務以及前期開發(fā)相關(guān)的基礎(chǔ)設施建設等事項納入政府購買服務范圍。

7、《關(guān)于推進交通運輸領(lǐng)域政府購買服務的指導意見》(財建34號)

財政部、交通運輸部于2016年3月9日發(fā)布的《關(guān)于推進交通運輸領(lǐng)域政府購買服務的指導意見》（財建34號）），意見將農(nóng)村公路建設與養(yǎng)護、政府收費還貸（債）高速公路服務區(qū)經(jīng)營管理等事項均納入政府購買服務范圍。

8、《關(guān)于深化投融資體制改革的意見》

中共中央國務院于2016年7月5日發(fā)布《關(guān)于深化投融資體制改革的意見》規(guī)定，地方政府可以通過政府購買服務等方式在交通、環(huán)保、醫(yī)療、養(yǎng)老等領(lǐng)域，通過單個項目、組合項目、連片開發(fā)等多種形式擴大公共產(chǎn)品和服務供給。

由于版面所限，有關(guān)政府購買服務的更多文件不再一一列舉。

（二）對當前政府購買服務的理解

1、經(jīng)濟新常態(tài)下政府購買服務原有的內(nèi)涵與外延應相應調(diào)整以應對客觀形勢變化。

根據(jù)《關(guān)于深化投融資體制改革的意見》等文件精神，在“企業(yè)為主，政府引導”的投融資體制改革以及“應買盡買”的政府購買服務改革的背景下，基于創(chuàng)新和完善公共服務供給模式、加快建設服務型政府的改革目的需要，政府購買服務已從傳統(tǒng)意義上的基本公共服務層面，逐步拓展到城鎮(zhèn)棚戶區(qū)和城鄉(xiāng)危房改造及配套基礎(chǔ)設施建設、土地儲備、農(nóng)村公路建設與養(yǎng)護等投融資、建設及運營維護一體化服務以及連片開發(fā)等更為廣泛的公共服務領(lǐng)域。新形勢、新類型也帶來了新的挑戰(zhàn)，由此也要求項目參與各方應善于打破常規(guī)、創(chuàng)新思路，以全新的視角看待當下的政府購買服務。

2、政府購買服務需求的特點決定了為提供服務而建造工程不應被剔除在政府購買服務范疇之外

就與基礎(chǔ)設施相關(guān)的政府購買服務而言，既包括已建成而僅就該存量服務需求向社會資本（力量）采購的情形，也包括為提供服務需要新建基礎(chǔ)設施的情形。就新建項目服務而言，為提供服務而建設的工程亦屬購買范疇，該部分事項是購買服務承接主體為完成購買主體所需服務的必要物質(zhì)載體，沒有該等工程建設投入即無法完成后續(xù)的服務提供。國發(fā)37號涉及的棚改基礎(chǔ)設施建設、財建34號文涉及的農(nóng)村公路建設與養(yǎng)護服務、財綜4號涉及的前期開發(fā)建設等均將與服務相關(guān)的建設納入政府購買服務范疇，也應是基于這一角度的考慮。

由此，筆者認為，將為提供服務而需要建造的工程生硬地從購買服務范疇中加以剔除客觀上也不符合此類服務需求的特點。

3、政府購買服務的實施方式包括PPP與非PPP

政府和社會資本合作（PPP）模式的實質(zhì)是政府購買服務。財政部在《關(guān)于推廣運用政府和社會資本合作模式有關(guān)問題的通知》（財金76號）中首次提出政府和社會資本合作（PPP）模式的實質(zhì)是政府購買服務。之后，《國務院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財政部發(fā)展改革委人民銀行關(guān)于在公共服務領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式指導意見的通知》（國辦發(fā)〔2015〕42號）在PPP模式的定義中對此再次予以明確。

《政府購買服務管理辦法（暫行)）》（財綜96號）以列舉加概括方式對于應納入政府采購目錄的服務事項作了規(guī)定，同時規(guī)定政府購買服務可采取購買、委托、租賃、特許經(jīng)營、戰(zhàn)略合作等形式進行。據(jù)此可知，PPP只是政府購買服務的方式之一，政府購買服務的內(nèi)涵與外延均比PPP更為寬泛。從某種意義上講，與基礎(chǔ)設施相關(guān)的政府購買服務的實施方式包括了PPP模式和非PPP模式（如無特別說明，下文提及的“政府購買服務”均特指“與基礎(chǔ)設施建設相關(guān)的以非PPP模式實施的政府購買服務”）。

有必要加以區(qū)分的是政府購買服務與實行政府付費的PPP兩者之間的關(guān)系，后者雖然也需要政府支付服務費，但其根本上屬于PPP范疇，所以不應將政府購買服務與實行政府付費的PPP混為一談。

二、現(xiàn)行法律框架體系下實施政府購買服務的注意事項

（一）政府購買服務應當納入政府購買服務指導目錄，相應支出費用應當依法列入預算，并應受中期財政規(guī)劃約束。

1、政府購買服務事項應當列入本級政府購買服務指導目錄

根據(jù)財綜96號文規(guī)定，各級財政部門負責制定本級政府購買服務指導性目錄，確定政府購買服務的種類、性質(zhì)和內(nèi)容，并根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展變化、政府職能轉(zhuǎn)變及公眾需求等情況及時進行動態(tài)調(diào)整。該辦法第十五條規(guī)定，納入指導性目錄的服務事項，應當實施購買服務。故，實施政府購買服務的前提是服務事項已經(jīng)納入本級政府的購買服務指導目錄。

2、政府購買服務支出應當列入預算，并經(jīng)人大審批。

根據(jù)2015年新修訂的《預算法》第十三條規(guī)定，經(jīng)人民代表大會批準的預算，非經(jīng)法定程序，不得調(diào)整。各級政府、各部門、各單位的支出必須以經(jīng)批準的預算為依據(jù)，未列入預算的不得支出。因此，政府購買服務支出應當依法列入預算。

3、政府購買服務支出預算還應符合中期財政規(guī)劃

根據(jù)《國務院關(guān)于實行中期財政規(guī)劃管理的意見》（國發(fā)〔2015〕3號）規(guī)定，強化中期財政規(guī)劃對年度預算編制的約束，年度預算編制必須在中期財政規(guī)劃框架下進行。據(jù)此，政府購買服務支出年度預算編制時還應受中期財政規(guī)劃約束。

（二）政府購買服務的資金來源安排應當符合法律規(guī)定

1、總體而言，與基礎(chǔ)設施建設項目相關(guān)的政府購買服務資金來自于一般公共預算收入和政府性基金預算收入，包括債券資金。此外，根據(jù)《國務院關(guān)于深化預算管理制度改革的決定》（國發(fā)45號）規(guī)定：“加大政府性基金預算、國有資本經(jīng)營預算與一般公共預算的統(tǒng)籌力度，建立將政府性基金預算中應統(tǒng)籌使用的資金列入一般公共預算的機制，加大國有資本經(jīng)營預算資金調(diào)入一般公共預算的力度”以及“加強政府購買服務資金管理。政府購買服務所需資金列入財政預算，從部門預算經(jīng)費或者經(jīng)批準的專項資金等既有預算中統(tǒng)籌安排，支持各部門按有關(guān)規(guī)定開展政府購買服務工作，切實降低公共服務成本，提高公共服務質(zhì)量”。據(jù)此，除了一般公共預算收入和政府性基金預算收入之外，政府性基金預算資金以及國有資本經(jīng)營預算資金中統(tǒng)籌使用的資金也可在依法經(jīng)批準后調(diào)入一般公共預算用于其不足部分。

2、政府購買服務的適用前提是預算能夠安排，不增加政府債務

《政府購買服務管理辦法（暫行)》（財綜96號）第十八條規(guī)定，購買主體應當在購買預算下達后，根據(jù)政府采購管理要求編制政府采購實施計劃，報同級政府采購監(jiān)管部門備案后開展采購活動。據(jù)此可知，政府購買服務僅能在預算內(nèi)有資金來源安排的前提下實施。

與此同時，通過梳理政府購買服務相關(guān)的幾則文件發(fā)現(xiàn)，文件所涉及的土地儲備、棚改、連片開發(fā)等特定領(lǐng)域有著共性之處，即在該等領(lǐng)域的購買服務事項由承接主體實施后，項目本身會產(chǎn)生土地出讓收入、產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶來的稅收收入、非稅收入等其他預期收入。換言之，該等領(lǐng)域通過政府購買服務事項的實施能夠?qū)崿F(xiàn)新增財政收入，如若項目預期新增財政收入能夠覆蓋購買服務支出本身，預算內(nèi)收入就能有效覆蓋預算內(nèi)支出，在此前提下，此類購買服務事項就不會額外增加既有的財政支出負擔，自然也不會增加政府債務。

需要提及的是，有觀點提出政府購買服務的前提是“先預算再采購”，而政府購買服務涉及跨年度預算，人大沒有跨年度審批權(quán)限，據(jù)此認為政府購買服務實際上是“先采購后預算”，故涉嫌違法違規(guī)。筆者認為，人大的年度預算審批權(quán)限客觀上受制于現(xiàn)行《預算法》規(guī)定，跨年度預算審批的法律問題不僅存在于跨年度實施的政府購買服務項目中，也存在于跨年度實施的PPP項目中，當然，跨年度的政府投資工程也同樣涉及該問題。

三、當前的偽政府購買服務存在的問題分析

相比較PPP模式下的物有所值評價和財政承受能力論證等項目前期嚴格的流程要求，國辦發(fā)96號及財綜96號文等文件所設置的政府購買服務的采購流程要求則更為簡單，并且地方政府有權(quán)因地制宜編制本級政府購買服務指導性目錄開展政府購買服務。由此，實踐中出現(xiàn)了多地政府為加快項目進程、規(guī)避兩個論證，以政府購買服務之名而行單純采購工程、變相融資之實等偽政府購買服務行為，其中不乏有通過單一來源采購方式直接確定本地的融資平臺或其他國有公司作為政府購買服務承接主體的違規(guī)現(xiàn)象。

正如近期國家審計署審計長劉家義在《2015年度中央預算執(zhí)行和其他財政收支的審計工作報告》中就地方政府債務審計發(fā)現(xiàn)違規(guī)舉債問題中指出，“有的地方出現(xiàn)一些隱性債務，內(nèi)蒙古、山東、湖南和河南等4個省份在委托代建項目中，約定以政府購買服務名義支付建設資金，涉及融資175.65億元；浙江、河南、湖南和黑龍江等4個省在基礎(chǔ)設施建設籌集的235.94億元資金中，不同程度存在政府對社會資本兜底回購、固化收益等承諾”。

由于偽政府購買服務項目既未做PPP模式下的物有所值評價和財政承受能力論證，又未嚴格按照現(xiàn)行政府購買服務體系要求落實“預算下達”、“編制政府采購實施計劃”、“合理測算安排政府購買服務所需支出”，由此將導致該類項目可能會因為沒有明確的資金來源而無法如期納入預算，進而會加大政府的債務負擔和財政風險。風險和危害之大，不容忽視。

四、應對建議

（一）盡快厘清政府購買服務與PPP的邊界

如前所述，政府購買服務在內(nèi)涵上、外延上均要比國內(nèi)現(xiàn)行的PPP模式更為寬泛，而PPP模式的實質(zhì)又是政府購買服務。因此，當務之急，需要厘清政府購買服務與PPP的邊界，正確區(qū)分規(guī)范的政府購買服務和以政府購買服務名義開展的變相融資行為，在給依法合規(guī)的政府購買服務正名的同時，讓偽政府購買服務難有藏身之地。

由于種種條件所限，現(xiàn)行的PPP政策尚無法滿足全部公共服務供給要求，包括片區(qū)開發(fā)等綜合開發(fā)運營等在內(nèi)的新類型的公共服務需求迫切需要有更為寬廣的公共服務供給渠道和更多的創(chuàng)新模式與之配套。在現(xiàn)行PPP模式的法律法規(guī)及政策空白處，輔之以政府購買服務的有效實施，由此將為經(jīng)濟新常態(tài)下的基礎(chǔ)設施投融資需求設置以PPP模式與政府購買服務為兩翼的更為完備的公共服務供給機制。

（二）加強政府購買服務的頂層制度設計

筆者認為，政府購買服務順應了中央頂層設計的趨勢要求，與其堵不如疏。為防范地方債務風險，建議不妨借鑒PPP模式的思路，完善現(xiàn)有的政府購買服務制度體系，并參照以下原則及要求實施政府購買服務：

1、將政府購買服務限定適用于預算內(nèi)已有相應資金安排、能夠落實資金來源的基礎(chǔ)設施項目（比如已有專項補助資金等）；或者通過購買服務能夠?qū)崿F(xiàn)財政增收且增收部分能基本覆蓋項目支出（建議由具備相應資質(zhì)的專業(yè)機構(gòu)就此出具財務可行性分析報告），而受制于“收支兩條線”的財政資金管理要求，客觀上只能通過政府購買服務以保障供應商服務投入及回報實現(xiàn)收回的基礎(chǔ)設施項目；

2、政府購買服務事項應納入政府購買服務指導目錄管理，購買主體按規(guī)定編制的政府購買服務實施計劃并應注意與地方城市發(fā)展規(guī)劃、其他專項規(guī)劃的協(xié)調(diào)銜接，合理規(guī)劃，量力而行；

3、政府購買服務應當通過競爭性方式采購，即應按規(guī)定通過公開招標、邀請招標、競爭性談判、競爭性磋商以及單一來源采購等五種方式選擇供應商或承接主體；

4、政府購買服務應基于績效評價付費。政府購買服務管理辦法（暫行）（財綜96號）第三十一條雖規(guī)定了績效評價制度，但僅規(guī)定將評價結(jié)果作為選擇承接主體的重要參考依據(jù)，并未明確將績效評價結(jié)果與服務費支付數(shù)額相掛鉤。為實現(xiàn)物有所值，按效付費不可或缺；

5、政府購買服務收支應實行財政專戶管理，以確保項目獨立核算，?？顚Ｓ?。項目相關(guān)的收支應依法列入分年度預算，并應與中期財政規(guī)劃保持一致。

（三）統(tǒng)一政府購買服務的流程管理

在政府購買服務的頂層制度設計到位前，可以參照PPP政策先行完善及制定政府購買服務的操作流程、合同指南、采購辦法、財政管理辦法等，讓地方政府在規(guī)范的基礎(chǔ)上開展政府購買服務的各項工作。

發(fā)布日期：2016-08-03 16:09:11  來源：Nirezze